上海政法学院刑事司法学院 姚建龙
距国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》）仅仅过去数月，教育部联合中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等中央部门针对学生欺凌问题再次出手，以“豪华阵容”联合发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（以下简称《意见》）。与5月份的《通知》不同的是，此次联合发布的《意见》从“积极有效预防学生欺凌和暴力”、“依法依规处置学生欺凌和暴力事件”、“切实形成防治学生欺凌和暴力的工作合力”三个方面对于防治中小学生欺凌和暴力提出了更加专业、细致、针对性和可操作性的要求。
《意见》直面学生欺凌现象，明确指出“由于在落实主体责任、健全制度措施、实施教育惩戒、形成工作合力等方面还存在薄弱环节，少数地方学生之间欺凌和暴力问题仍时有发生，损害了学生身心健康，造成了不良社会影响”，为了全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，各有关部门要切实防治学生欺凌和暴力事件的发生。值得注意的是，《意见》采用了“中小学生欺凌和暴力”的提法，这一方面突出了对暴力性学生欺凌的特别关注，另一方面也将中小学生实施的其他欺凌行为也纳入了防治的视野之中。
学生欺凌和暴力问题是各国所普遍面临的共同难题，各国也均有其防治的做法和经验。在预防青少年违法犯罪与社会治安管理的长期实践中，我国形成了综合治理的经验，这一经验具有强调跨部门协作及治理手段多样性等特点，有“东方智慧”的美誉。综观《意见》的内容，体现了从现行法律、政策与实际出发，明确各方职责，综合防治的基本思路。因循这一思路，可以将《意见》的核心内容概括为以下几个方面：
1.建立政府统一领导、相关部门齐抓共管、学校家庭社会三位一体的防治工作机制。
《意见》明确，各地要把防治学生欺凌和暴力工作作为全面依法治国，建设社会主义和谐社会的重要任务。教育、综治、人民法院、人民检察院、公安、民政、司法、共青团、妇联等部门组织，应成立防治学生欺凌和暴力工作领导小组，明确任务分工，强化工作职责，完善防治办法，加强考核检查，健全工作机制。为了确保三位一体防治机制的有效运作，《意见》还要求建立学校、家庭、社区（村）、公安、司法、媒体等各方面沟通协作机制，畅通信息共享渠道。
2.学生不是防治的对象而是主体，应当增强学生对欺凌与暴力的免疫力。
《意见》提出要切实加强中小学生思想道德教育、法治教育和心理健康教育，通过教育等方式提高学生对欺凌和暴力行为严重危害性的认识，增强自我保护意识和能力，自觉遵守校规校纪，做到不实施欺凌和暴力行为。同时还要求依托各地12355青少年服务台，开设自护教育热线，组织专业社会工作者、公益律师、志愿者开展有针对性的自护教育、心理辅导和法律咨询。
3.家长在防治学生欺凌与暴力中不可推卸的责任。
学生欺凌和暴力的发生根源通常在于家庭，为此《意见》明确指出，管教孩子是家长的法定监护职责，应当依法落实监护责任，避免放任不管、缺教少护、教而不当；家长要注重家风建设，加强对孩子的管教，注重孩子思想品德教育和良好行为习惯培养，从源头上预防学生欺凌和暴力行为发生。为了帮助与督促监护人履职，《意见》一方面要求要密切家校沟通，通过家访、家长会、家长学校等途径，帮助家长了解防治学生欺凌和暴力知识，增强监护责任意识，提高防治能力。另一方面则强调要落实监护人责任追究制度，包括依法追究监护人的法律责任。
4.中小学校要建立防治学生欺凌和暴力工作制度，将其纳入学校安全工作统筹考虑，作为加强平安文明校园建设的重要内容。
《意见》对于中小学校在防治学生欺凌和暴力中的责任作出了较为具体的要求，其要点有七：一是明确了责任主体——校长是学校防治学生欺凌和暴力的第一责任人，分管法治教育副校长和班主任是直接责任人。二是要求健全应急处置预案，建立早期预警、事中处理及事后干预等机制。三是要求积极有效预防学生欺凌和暴力，认真开展预防欺凌和暴力专题教育。四是全面加强教职工特别是班主任专题培训，提高教职工有效防治学生欺凌和暴力的责任意识和能力水平，充分调动全体教职工的积极性，明确相关岗位职责，将学校防治学生欺凌和暴力的各项工作落实到每个管理环节、每位教职工。五是建立中小学生欺凌和暴力事件及时报告制度。发现学生遭受欺凌和暴力，学校和家长要及时相互通知，对严重的欺凌和暴力事件，要向上级教育主管部门报告，并迅速联络公安机关介入处置。六是依法依规处置学生欺凌和暴力事件，对实施欺凌和暴力学生及时采取批评教育、警示谈话、将表现记入学生综合素质评价，直至转入专门学校等措施。七是要求对当事学生实施科学有效的追踪辅导，在欺凌和暴力事件妥善处置后，要持续对当事人（包括对实施欺凌和暴力的学生、遭受欺凌和暴力的学生及其家人）追踪观察和辅导教育。
5.各级综治组织要强化学校周边综合治理。
学校周边治安综合治理是各级综治组织的重要职能，中央综治委为此还专设了校园及周边治安治理专项组负责此项工作。针对学生欺凌和暴力与学校周边环境的密切关系，《意见》要求加大新形势下群防群治工作力度，实现人防、物防、技防在基层综治中心的深度融合，动员社会各方面力量做好校园周边地区安全防范工作，把学校周边作为社会治安重点地区排查整治工作的重点，加强组织部署和检查考核。值得注意的是，《意见》还特别指出要对中小学生欺凌和暴力问题突出的地区和单位，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<健全落实社会治安综合治理领导责任制规定>的通知》要求，通过通报、约谈、挂牌督办、实施一票否决权制等方式进行综治领导责任督导和追究。
6.公安机关要加强校园警务工作。
公安机关因其权威性和专业性，在防治学生欺凌和暴力中具有独特和不可替代的作用。《意见》要求公安机关在治安情况复杂、问题较多的学校周边设置警务室或治安岗亭，密切与学校的沟通协作，积极配合学校排查发现学生欺凌和暴力隐患苗头，并及时预防处置；加强学生上下学重要时段、学生途经重点路段的巡逻防控和治安盘查，对发现的苗头性、倾向性欺凌和暴力问题，要采取相应防范措施并通知学校和家长，及时干预，震慑犯罪。
7.各相关部门要建立配套衔接机制，依法依规处置学生欺凌和暴力事件。
针对法律纵容学生欺凌和暴力的误解，《意见》体现了“宽容而不纵容”原则，强调“对实施欺凌和暴力的中小学生必须依法依规采取适当的矫治措施予以教育惩戒，既做到真情关爱、真诚帮助，力促学生内心感化、行为转化，又充分发挥教育惩戒措施的威慑作用”。对实施欺凌和暴力的学生，学校、公安机关、检察机关、人民法院等要配套衔接采取包括及时报告、批评教育、警示谈话、警示教育、将表现记入学生综合素质评价、转入专门学校、责令监护人严加管教、收容教养，直至追究刑事责任等措施。《意见》特别强调，对犯罪性质和情节恶劣、手段残忍、后果严重的欺凌和暴力事件，必须坚决依法惩处；对校外成年人教唆、胁迫、诱骗、利用在校中小学生违法犯罪行为，必须依法从重惩处。
8.媒体要避免过度渲染报道学生欺凌和暴力事件细节。
针对目前客观存在的过度报道和传播学生欺凌和暴力事件现象，《意见》强调要认真做好学生欺凌和暴力典型事件通报工作，既要充分发挥警示教育作用，又要注意不过分渲染事件细节；要防止泄露有关学生个人及其家庭的信息，特别要防止网络传播等因素导致事态蔓延，造成恶劣社会影响，使受害学生再次受到伤害；要避免学生欺凌和暴力通过网络新媒体扩散演变为网络欺凌，消除暴力文化的负面影响。
保护未成年学生是全社会的共同责任，而非学校一家之责。只有包括学生、家长在内的各相关部门与主体的共同参与，通力协作，标本兼治，才能有效防治学生欺凌和暴力这一世界各国共同体面对的难题，而这也正是《意见》的“良苦用心”与核心内容。